1. La legislazione sulla salvaguardia di Venezia potrebbe essere discussa, come in effetti è stata, da parecchi punti di vista diversi: quello tecnico, ingegneristico ed urbanistico, quello socio-economico, quello storico ed artistico o quello politico. Ciò che mi propongo è però di lasciare da parte tutto questo, per quello che può essere lasciato da parte, per richiamare la vostra attenzione sugli strumenti giuridici utilizzati nell’azione di salvaguardia, in questi ultimi decenni, soprattutto sul terreno del diritto amministrativo. Credo infatti che un minimo chiarimento sotto questo punto di vista possa essere propedeutico ad ogni ulteriore dibattito sul recente passato dell’azione di salvaguardia e sulle progettazioni future.

In particolare, mi pare debba essere abbandonato un atteggiamento che ha sovente portato a considerare i problemi giuridici ed istituzionali attinenti l’organizzazione della salvaguardia di Venezia come problemi secondari, o puramente ancillari ad altri problemi più di sostanza. Questo atteggiamento è stato evidente, per fare esempio, nella vicenda che ha portato al varo della l. 29 novembre 1984 n. 798, allorchè, com’è noto a tutti ma non è superfluo richiamare alla mente, il nuovo impianto legislativo venne al seguito del fatto compiuto, ossia dall’intrapresa di fatto di un’iniziativa inprenditoriale consortile di vaste proporzioni, a cui poi il legislatore nazionale offrì un supporto finanziario, oltre che giuridico. In effetti, sino dalla l. 16 aprile 1973 n. 171, a sua volta frutto anche del tormentato dibattito iniziato dopo gli eventi del 1966, la storia della legislazione sulla salvaguardia di Venezia – che è una storia assai complicata anche se non unica per caratteri in Italia – è la storia della ricerca di risposte immediate, magari legate a situazioni politiche contingenti ed alla difficoltà di scegliere tra impulsi e proposte differenti, delle quali talune di volta in volta sono parse prevalere su altre, destinate in seguito fatalmente a riemegere: si pensi soltanto, per stare alle cose più grosse, alle ricorrenti polemiche sull’impostazione della questione dei livelli delle maree, da taluno ritenuta resolubile solo mediante grandi opere alle "bocche di porto" e da altri ritenuta resolubile soltanto con un’azione diffusa, tesa più ampiamente a ripristinare l’equilibrio complessivo dell’ambiente lagunare.

Non voglio certo avventurarmi in simili questioni. Voglio solo osservare che si fa dipendere l’assetto organizzativo e procedurale dell’attività di pubblica amministrazione unicamente dall’esigenza di affermare l’una o l’altra di possibili opzioni politiche, economiche, tecniche o culturali – non curandosi affatto dei problemi di funzionalità ed effettività di quell’organizzazione e di quelle procedure amministrative riguardate per loro stesse – si può giungere, anche senza volerlo, proprio là dove sembra ormai si sia ormai giunti, ossia ad una storia degli interventi si salvaguardia che somiglia ad una ricerca incessante, sul versante giuridico, di scorciatoie suggerite al momento; le quali scorciatoie, siccome non hanno funzionato come sperato, talora inceppandosi, hanno allungato il cammino.

2. Questa osservazione, ancorché preliminare e generica, può aiutare a spiegare comunque, il perché, oggi, i nodi paiono venire al pettine e la legislazione amministrativa sulla salvaguardia di Venezia sembra aver subito una svolta brusca, la quale ci pone innanzi all’eventualità di un rinnovamento non superficiale della sua impalcatura portante. Se si tralascia la legislazione più risalente, quella degli anni ’50 e ’60 o addirittura degli anni ’30, la salvaguardia di Venezia, a partire dalla l. n. 171 del 1973, era stata affidata ad una disciplina legislativa concepita come speciale; mentre ,oggi, la l. 31 maggio 1995 n. 206, che ha conv. il dl. 29 marzo 1995 n. 96, sembra piuttosto riqualificare taluni rilevanti elementi di quella legislazione come elementi di una legislazione eccezionale, in quanto tale suscettibile di esaurire i suoi effetti relativamente a breve, per fare posto ad alcunché di diverso.

Su questo non vorrei che sorgessero equivoci, perché si tratta di un punto cruciale. Quando dico che la legislazione sulla salvaguardia di Venezia è stata congegnata come speciale, voglio alludere al criterio di interpretazione ad essa sotteso. La l. 16 aprile 1973 n. 171, nel dichiarare solennemente <<la salvaguardia di Venezia e della sua laguna>> di <<preminente interesse nazionale>> (art. 1), non ha inteso stabilire provvedimenti in via di eccezione, che valessero solo a tempo determinato o fossero di stretta interpretazione, come per le leggi eccezionali postula l’art. 14 delle disp. sulla Ig. in gen. all. al c.c del 1942. Il legislatore del 1973 ha inteso, piuttosto, agganciarsi alle regole ed ai principi anche di rango costituzionale su pubblici poteri con una disciplina di carattere speciale, la quale, specificando quelle regole e quei principi di ordine generale per rapporto all’obiettivo di salvaguardare Venezia e la sua laguna, fosse alla bisogna in grado di sopperire alle peculiari esigenze connesse allo scopo, comportando anche, se del caso, una prevalenza della medesima disciplina speciale in fase applicativa; è in questa ottica che la l. n. 171 del 1973 ha prefigurato la centralità della pianificazione comprensoriale, come strumento di raccordo tra le differenti funzioni di Stato, Regioni ed amministrazioni locali; ed è sempre in quest’ottica che la giurisprudenza ha interpretato sia la l. n. 171 del 1973 sia la successiva l. 29 novembre 1984 n. 798, quanto ad es. al ruolo della commissione per la salvaguardia di Venezia o ai poteri delle singole amministrazioni locali in relazione al disegno più ampiamente tracciato dalla restante legislazione urbanistica o ambientale, preesistente o magari sopravvenuta (cfr. Cons. St., sez. VI, 1 aprile 1992 n. 221; Tar Veneto, sez. II, 28 novembre 1992 n. 945, Tar Veneto, Sez. I, 3 luglio 1993 n. 752; Tar Veneto, 2 giugno 1995 n. 892; Cass. Lav., 29 luglio 1996 n. 6837).

Anche la l. n. 798 del 1984, sebbene diversissima per impostazione dalla legge del 1973, vuoi quanto al disegno di sostanza vuoi quanto al disegno di procedure e dell’organizzazione amministrativa, non si è infatti allontanata da quella falsariga di specialità della disciplina per la salvaguardia della laguna Veneziana: sebbene l’aspetto forse più innovativo della l. n. 798 del 1984 rispetto alla pregressa legislazione su Venezia, ossia la previsione della cd. <<concessione unitaria>> di cui ai comma 3 e 4 dell’art. 3, ci possa apparire ora e a posteriori problematico, al cospetto dei principi più ampiamente praticati in materia di concessioni e contratti della pubblica amministrazione; ancora una disciplina speciale, quindi, piuttosto che un eccezione.

Già con la l. 5 febbraio 1992 n. 39, tuttavia, le cose hanno cominciato a cambiare proprio in riferimento agli interventi effettuati a mezzo della suddetta <<concessione unitaria>>, il cui risalto nella prassi effettiva dell’amministrazione della salvaguardia di Venezia si era nel frattempo consolidato ed, anzi, era stato ulteriormente sottolineato dal comma 4 dell’art 2 della l. 8 novembre 1990 n. 360, con cui l’utilizzo della medesima <<concessione unitaria>> è stato esteso all’azione di spettanza regionale.

La l. n 139 del 1992, nel disporre altri mezzi finanziari per la salvaguardia di Venezia, ha stabilito invero, all’art. 3, che <<gli interventi di competenza del Ministero dei lavori pubblici>> fossero <<eseguiti secondo il piano generale degli interventi approvato dal Comitato di cui all’art. 4 della l. 29 novembre 1984 n. 798 nell’adunanza del 19 giugno 1991>>. Questa precisazione del legislatore, ancorando il persistente utilizzo della <<concessione unitaria>> in modo puntuale a tale <<piano generale>>, già ha lasciato presagire che il quadro complessivo degli strumenti giuridici dell’intervento avrebbe potuto mutare, che la stessa <<concessione>> avrebbe dovuto essere adoperata per quanto ormai pianificato, al di fuori di una prospettiva di ampliamento del rapporto concessorio conformato secondo criteri di specialità, ma un rapporto concessorio alimentato da norme qualificabili come eccezionali, e cioè, appunto, da applicarsi solo per i <<casi>> ed i <<tempi>> in esse considerati.

Sotto questa angolazione, non si può essere reputato inatteso il disposto dell’art. 6-bis del dl. 29 marzo 1995 n. 96, come conv. con l. 31 maggio 1995 n. 96, con cui non solo si sono abrogati esplicitamente i comma 3 e 4 dell’art 3 dell l. n. 798 del 1984 sulla <<concessione unitaria>>, bensì se ne è definitivamente sancita, per i loro residui effetti sul rapporto concessorio, l’indole di norme eccezionali. E’ da segnalare, in proposito, che il disposto del comma 2 dell’art 6-bis del dl. n. 96 del 1995 è davvero singolare. Con esso di prescrive che, nonostante l’abrogazione, <<restano validi gli atti adottati e sono fatti salvi gli effetti prodottisi e i rapporti giuridici sorti>> sulla base dei comma 3 e 4 dell’art. 3 della l. n. 798 del 1984. Questa formulazione – a parte gli interrogativi che ne vengono per i riflessi sul rapporto concessorio in corso e su cui si avrà agio di tornare – sembra attestare inequivocabilmente la riqualificazione della disciplina della <<concessione unitaria>> all’insegna dell’eccezionalità. Non deve sfuggire in effetti, ed anzitutto, che la formulazione del comma 2 dell’art. 6-bis del dl. n. 96 del 1995 è in tutto e per tutto simile, per quel che concerne la disciplina degli effetti dei comma 3 e 4 dell’art. 3 della l. n. 798 del 1984 posteriormente all’abrogazione, alla formula che ordinariamente il parlamento impiega per far <<salvi>> gli effetti di decreti-legge non convertiti, ossia di atti legislativi i quali non solo sono dall’origine considerati come eccezionali, avendo a presupposto la <<necessità>> ed <<urgenza>>, ma che, nel frangente di mancata conversione, perdono i loro effetti sin dall’inizio ed è come non fossero stati mai emessi, se il parlamento non regola appositamente i loro effetti trascorsi.

In questo senso, nell’art. 6-bis del dl. n. 96 del 1995 sembra esserci alcunché di più o di diverso da una semplice abrogazione dei comma 3 e 4 dell’art 3 della l. n. 798 del 1984; mentre il resto della legislazione sulla salvaguardia di Venezia e della laguna può rimanere una legislazione speciale, sembra emergere, in parallelo, il consapevole ed obiettivo intento del legislatore di trasformare la disciplina della <<concessione unitaria>> di cui alla l. n. 798 del 1984, per le sue applicazioni resistenti all’effetto abrogativo, in una disciplina eccezionale.

Il marchio di eccezionalità apposto sui comma 3 e 4 dell’art. 3 della l. n. 798 del 1984, e sul relativo rapporto concessorio, ha peraltro una spiegazione. La tendenza a superare gli schemi del passato, quanto all’azione di salvaguardia di Venezia, al di là dei motivi di altro genere che potrebbero suggerirla, ha infatti alla base precise ragioni giuridico-amministrative. Se la l. n. 171 del 1973 è potuta sembrare limitata quanto alle azioni in essa prefigurate, ed ad un tempo probabilmente ambiziosa sino all’azzardo, nel prospettare un originale modello di amministrazione comprensoriale dell’ambiente lagunare, la l. n. 798 del 1984, almeno per il suo asse portante che è proprio quello della <<concessione unitaria>>, è una legge che è nata per invecchiare precocemente.

Quando la l. n. 798 del 1984 è nata, essa poteva essere in linea con il sistema di diritto amministrativo nella quale è andata ad inserirsi: la <<concessione unitaria>> in essa contemplata, sebbene connotabile rispetto ad altre in termini di specialità, non è priva di riscontri, quanto al tipo ed ai singoli aspetti della sua disciplina; nel panorama, com’è risaputo variegatissimo, delle concessioni pubbliche, ve ne sono state e non di rado, come ha documentato M. D’Alberti, talune le quali, oltre a rimettere la disciplina del rapporto essenzialmente atti consensuali, come convenzioni accordi o contratti, hanno ricompreso, accanto alla realizzazione di opere e servizi, progettazioni e studi preliminari anche complessi. Il fatto è piuttosto che, non appena la l. n. 798 del 1984 è sopraggiunta, la cornice nella quale ha finito per collocarsi la sua attenzione ha cominciato a mutare rapidamente.

Da un canto, la l. n. 798 del 1984 ha giustificato il ricorso ad una concessione, da accodarsi a trattativa privata, sul presupposto che l’interesse pubblico esigesse un’azione <<unitaria>> ed un legame fiduciario, soprattutto dal punto di vista della <<idoneità tecnica>>, tra concedente e concessionario. Il che, quand’anche <<in deroga alle disposizioni vigenti>>, non contrastava con i principi consolidati del diritto amministrativo, per cui le procedure di scelta del concessionario o del contraente per rapporto alla realizzazione di opere e servizi, da parte della pubblica amministrazione, stava appunto ad assicurare interessi squisitamente pubblicistici, inerenti alla soddisfazione di esigenze generali o collettive. Sennonché, di lì a breve, non solo e non tanto nei dettagli, bensì nei suoi principi ispiratori, la legislazione su concessioni e contratti della pubblica amministrazione ha mutato rotta essa ha mirato a garantire, anche e soprattutto grazie all’impatto ed all’intreccio con il diritto comunitario, non solo il soddisfacimento degli scopi e dei risultati pubblici determinati dall’amministrazione, ma anche il principio della libera concorrenza nell’accesso ai contratti ed alle concessioni di pubblica amministrazione vi sia armonia e non conflitto.

D’altro canto, questo non è l’unico profilo per il quale la l. n. 798 del 1984 si è trovata per così dire spezzata al cospetto dell’evoluzione della legislazione amministrativa. La l. n. 798 del 1984, affidando alla <<concessione unitaria>> una quota cospicua benché non ovviamente la totalità dell’azione per la salvaguardia di Venezia, ha privilegiato un modello organizzativo e procedurale fortemente compatto ed accentrato su di unico soggetto, con una gestione di compiti di tutela ambientale distinta e separata, o se si preferisce indipendente da quella di altri soggetti di pubblica amministrazione, quali le amministrazioni regionali e locali: ne era testimonianza, tra l’altro, il comma dell’art. 3 della l. n. 798 del 1984, ora anch’esso non casualmente abrogato dall’art. 1-bis del dl. n. 96 del 1995, nell’esentare gli interventi anche effettuati mediante concessione delle prescrizioni sulla <<commissione per la salvaguardia di Venezia>> e sulla pianificazione comprensoriale degli artt. 6 e 12 della l. n. 171 del 1973.

Anche per questo aspetto, l’impianto della l. n. 798 del 1984 era difforme dall’impostazione che, di lì a breve, avrebbe preso piede per la tutela dell’ambiente. Se si guarda agli orientamenti della successiva legislazione sull’ambiente, ci si accorge, in primo luogo, che vi è in essa una propensione spiccata al ricondurre ad una pianificazione organizzata in modo stabile, continuativo e duraturo di attività di amministrazione che erano in precedenza rimesse per lo più all’esercizio di poteri provvedimentali ad azioni puntuali: si ponga mente, solo per esemplificazione, alla l. n. 431 del 1985 sul paesaggio o alla l. n. 183 del 1989 sulla difesa del suolo. Come vi è inoltre, ed anzi primariamente, una propensione, del resto avvalorata dagli art. 9 e 32 Cost. come letti dalla giurisprudenza costituzionale, ad assicurare un’amministrazione più trasparente e partecipata della protezione ambientale: si ponga mente, sempre e solo in via esemplificativa, alle previsioni degli artt. 13 e 18 della l. n. 349 del 1986 e sollecitata dal diritto comunitario, alle <<informazioni>> e non solo ai <<documenti>>della pubblica amministrazione.

Questi cambiamenti della legislazione più ampiamente inerente la tutela dell’ambiente hanno sottolineato la singolarità del modello organizzativo della <<concessione unitaria>>, come delineato, per la salvaguardia di Venezia, dalla l. n. 798 del 1984. Ciò, si badi, non nel senso che garanzie ed istituti quali quelli appena menzionati siano esclusi dalla sfera di applicazione della <<concessione unitaria>> per la salvaguardia di Venezia e della laguna. Giacché questo non può dirsi, in linea di massima. Per un verso, nella l. n. 798 del 1984 c’è un principio di pianificazione delle attività esercitate anche a mezzo di concessione, riposto principalmente – se si prescinde dalle inadempienze e dai vuoti nella fase attuativa messi in luce anche dalla Corte dei Conti – nei poteri di <<indirizzo>>, di <<coordinamento>> e di <<controllo>> del comitato di cui all’art. 4. Per un altro verso, talune garanzie ed istituti, come quelli concernenti la v.i.a. ed il danno ambientale, si applicano, come sappiamo, anche alle attività svolte in concessione, semplicemente purché ne ricorrano i requisiti di legge, che sono astrattamente riferibili senza grandi difficoltà, salvo precisarne i contorni in concreto, anche ad attività del concessionario. Mentre per altre garanzie ed istituti, come quelli concernenti la partecipazione e la trasparenza delle attività amministrativa, la loro applicabilità non mi pare liquidabile alla leggera solo con l’asserzione della natura contrattuale del rapporto concessorio e della natura privatistica dell’ente concessionario. Né l’una né l’altra di queste asserzioni paiono risolutive perché sia la dottrina (G. D. Falcon), sia per la verità lo stesso art. 11 della l. n. 241 del 1990, sembrano ormai ammettere che il proseguimento di fini ed effetti tipici dell’azione amministrativa pubblica possa essere imputato ad attività di privati che intrattengano con l’amministrazione rapporti di indole contrattuale.

Sia come sia di queste cose, che restano da approfondire, gli sviluppi della legislazione più ampiamente dedicata alla protezione ambientale hanno messo in evidenza la singolarità del modello organizzativo della <<concessione unitaria>> in un altro senso, e segnatamente nel senso di sottrarre il proprio originario significato al modello medesimo della l. n. 798 del 1984.Che questo sia apprezzato come un pregio, o sia valutato come un difetto, la l. n. 798 del 1984 è stata interpretata ed applicata, come d’altronde c’è da credere che fosse stata concepita, in funzione dell’autonomia, in una lata accezione tecnica ed amministrativa, del concessionario nella definizione degli interventi. E’ eloquente in proposito che , sino dall’inizio e ben al di là di quello che imponeva la lettera della legge, la pianificazione e definizione degli interventi in concessione sia stata demandata, nella prassi attuativa della l. n. 798 del 1984, proprio ad atti <<convenzionali>>, scaglionati nel tempo, anziché ad atti unilaterali della pubblica amministrazione. E questo è accaduto proprio perché si è intesa la <<sperimentalità>>, <<reversibilità>>, e <<gradualità>> degli interventi come sinonimo della loro progressiva definizione per rapporto allo stato di avanzamento delle attività, non foss’altro di studio e di progettazione, del concessionario. Il che, per altro, porta a chiedersi subito fin dove, realisticamente, un simile rapporto tra concedente e concessionario possa essere compatibile, non uscendone stravolto, con un potenziamento, quale quello che dovrebbe aversi a seguire il solco della più recente legislazione sulla protezione dell’ambiente, dei compiti di pianificazione di organi o soggetti terzi rispetto al rapporto concessorio oppure della gestione partecipata e trasparente degli interventi.

4. Ce n’è d’avanzo, dunque, per formulare la diagnosi di precoce invecchiamento della l. n. 798 del 1984 a cui si è accennato, quanto alla <<concessione unitaria>>, e per conferire un peso sostanziale, e non solo formale, alla riqualificazione all’insegna dell’eccezionalità degli effetti della disciplina sul rapporto concessorio abrogata dall’art. 6-bis del dl. n.96 del 1995 che il legislatore ha voluto tenere fermi, in quanto già prodotti. Proprio in quanto eccezionali, i comma 3 e 4 dell’art. 3 della l. n. 798 del 1984 non si applicano che per i <<casi>> e <<tempi>> stabiliti per la loro vigenza, e perciò non possono essere produttivi di effetti né dar luogo ad ulteriori rapporti giuridici, posteriormente all’abrogazione. In omaggio al comma 2 dell’art. 6-bis del dl. n. 96 del 1995, si può al più reputare che la <<salvezza>> degli <<effetti prodottisi>> e dei <<rapporti giuridici sorti>> tragga con sé altresì la <<salvezza>> degli atti compiuti in esecuzione dei comma dei 3 e 4 dell’art. 3 della l. n. 798 del 1984 tra cui le convenzioni tra concedente e concessionario, sempre anteriormente al maturare della abrogazione; e ciò in forza dell’essere la conservazione di quegli atti funzionale all’integrità dei <<rapporti giuridici sorti>> prima del perfezionarsi della fattispecie abrogativa e, più ampiamente, ad un principio di tutela dell’affidamento del concessionario medesimo.

Rimane dunque tassativamente esclusa ogni ipotetica <<ultrattività>>, ossia il compimento di ogni atto o convenzione, in esecuzione o attuazione dei comma 3 e 4 dell’art. 3 della l. n. 798 del 1984, che venga dopo l’abrogazione di tali disposizioni legislative. In altre parole, la disciplina dei << rapporti giuridici>> inerenti la <<concessione unitaria>> proprio in quanto essi per l’art. 6-bis, comma 2 del dl. n. 96 del 1995 debbono essere ormai <<sorti>> per sopravvivere all’abrogazione, rimangono congelati nella disciplina ad essi conservata come eccezionale; mentre ogni atto o convenzione tra concedente e concessionario posteriore all’abrogazione che miri alla ridisciplina di quei rapporti, o anche al loro prolungamento rispetto alla durata originariamente prevista, è in diritto priva di base legale, in quanto per se stesso teso a regolare un rapporto nuovo, non classificabile come in precedenza <<sorto>> dalle disposizioni di legge abrogate.

D’altronde, questo è anche il risultato a cui si perviene allorquando forme in tutto analoghe a quella adoperata dal coma 2 dell’art. 6-bis del dl. n. 96 del 1995 sono impiegate, come si è sopra ricordato, per assicurare la <<salvezza>> degli <<effetti prodottisi>> o dei <<rapporti giuridici sorti>> da decreti-legge non convertiti: anche in detta ipotesi, se si ammette solitamente che atti giuridici emessi o contratti stipolati vigente il decreto-legge possano essere <<salvati>>, non sembra si possa ammettere che, grazie alla legge del parlamento che ne <<salva>> gli effetti ex art. 77, ult. comma Cost., possano essere emessi atti o stipulati contratti sulla base del decreto-legge non convertito dopo i sessanta giorni costituzionalmente imposti per l’esaurirsi della sua efficacia; e ciò proprio perché, se si ritenesse idoneo un decreto-legge non convertito a consentire l’emissione di atti giuridici o la stipula di contratti oltre il tempo in cui esso ha avuto vigore e <<forza di legge>>, ex art. 77 Cost., davvero si interpreterebbe la clausola di <<salvezza>> degli <<effetti prodottisi>> o dei <<rapporti giuridici sorti>>, la quale talvolta neppure consegue ad un esplicito pronunciamento parlamentare di non conversione e più sovente segue la decadenza del decreto, come una clausola bonne à tout faire, buona addirittura a protrarre (o <<stabilizzare>>) l’efficacia dell’atto eccezionale d’urgenza oltre i sessanta giorni e dunque passibile di diventare definitivamente indistinguibile da una conversione <<tardiva>>, sulla cui illegittimità la Corte costituzionale ci ha messo in guardia, in ultimo, nella sent. n. 360 del 1996.

Sotto questa angolazione, non è persuasiva l’idea, affacciata dalla magistratura di controllo (Corte dei Conti, Sez. contr., 1° collegio, 12 giugno 1997 n. 119/97), per cui le convenzioni stipulate anteriormente all’abrogazione dei comma 3 e 4 dell’art. 3 della l. n. 798 del 1984, ed in specie la convenzione 7191/91 poiché espressiva del "piano generale", non solo rimarrebbero in piedi, come possono rimanere, bensì potrebbero servire come da atti <<motorizzati>>, in grado di sorreggere, a loro volta, la stipula di altre convenzioni accedenti la <<concessione unitaria>>, le quali vengano dopo l’abrogazione <<attuare>>, anche in <<variante>>, la disciplina del rapporto concessorio. Questa idea è in sé già contraddittoria: se c’è bisogna di un’altra ed ulteriore convenzione foriera di <<varianti>> e clausole innovative sulla modalità del rapporto, questo è già il segno che non si tratta solo di disciplinare rapporti che siano anteriormente <<sorti>> da convenzioni pregresse, in cui si esaurisca per intero la loro disciplina (si noti il bisticcio anche verbale, in cui incorre l’organo di controllo, nello stabilire che un atto in <<variante>> sia <<attuativo>>). Tanto più che, se si accede alla tesi della natura contrattuale delle singole convenzioni, queste, fermi i loro effetti obbliganti e la responsabilità per l’adempimento, se ve ne siano gli estremi, stanno tutte sullo stesso piano, giuridicamente, e quella posteriore può modificare quelle pregresse.

D’altra parte, se poi si getta uno sguardo alla predetta convenzione 7191/91 ci si avvede infatti per tabulas, che essa non parla affatto di <<attuazione>>, bensì <<atti aggiuntivi>>, i quali, benché le parti si obblighino a redigerli in<<conformità alla regolamentazione fissata della presente convenzione>> riferibile alla <<puntuale disciplina dell’intero rapporto concessorio>> (art. 2), hanno propri autonomi e distinti effetti nell’ambito di una scansione per lotti degli interventi da effettuare e trovano nella convenzione medesima del 1991 solo una serie di regole e principi circa le modalità pattuite per gli svolgimenti presenti e a venire della concessione, comprensive oltre tutto di una disciplina ad hoc sulle <<varianti>> (art. 18: <<varianti le quali – per inciso – sembrerebbero poter essere alcunché di diverso dalle <<varianti>> di cui parla più genericamente la >Corte dei Conti nel 1997 per rapporto all’intervento <<non ricompreso nel piano generale>> e però rientrante<<tipologicamente tra quelli che il concessionario è chiamato ad effettuare>>). Se si procedesse come vorrebbe la Corte dei Conti, per individuare i <<rapporti sorti>> dal comma 3 e 4 dell’art.3 della l. n. 798 del 1984, sarebbe evidente che, per il fatto stesso che il rapporto di <<concessione unitaria>> sia stato instaurato, diverrebbe plausibile alimentarlo all’infinito con convenzioni <<aggiuntive>>, sino a che vi fosse un qualche intervento ascrivibile all’<<oggetto della concessione>>medesima(l’art. 1 della conv. n. 7191 è distinto dall’art. 2, intitolato all’ <<oggetto della convenzione>>); l’abrogazione sancita dall’art. 6-bis del dl. n. 95 del 1996 sarebbe in quest’ottica destituita di ogni portata.

Semmai, anziché attardarsi su simili tentativi di garantirsi l’ultrattività dei comma 3 e 4 dell’ art. 3 della l. n. 798 del 1984, sarebbe più utile discutere del quadro normativo quale risulta dalla loro abrogazione e di come la disciplina complessiva della salvaguardia di Venezia e della laguna possa rinnovarsi senza che vada perduto quanto sin qua è stato fatto. Il che potrebbe avvenire in varie direzioni. A parte l’evenienza di una riforma legislativa, c’è invero da aggiungere, a temperamento di quello che si è esposto che ad essere abrogate sono solo le disposizioni sulla <<concessione unitaria>> e non il quadro della legislazione amministrativa in cui esse erano incastonate e che continua ad abbracciare la stessa restante disciplina della l. n. 798 del 1984. Sicché parrebbero rimanere aperte molte strade, anche quanto all’utilizzazione di strumenti contrattuali o concessori, che non siano più, naturalmente quelli speciali e diventati eccezionali del passato, ma siano quelli ordinariamente praticabili dalle pubbliche amministrazioni. Su queste possibilità e potenzialità del futuro per restare fedele alle premesse con cui ho aperto il discorso, non dirò tuttavia alcunché; anche perché, se si va alla sostanza tecnica, sociale, economica, politica e culturale delle questioni in campo, il lavoro del giurista non può che andare di apri passo, o meglio al seguito, del lavoro di altri.

Vittorio Angiolini