1.-Introduzione.

Oggetto di questa breve comunicazione è una riflessione sul rilievo che gli interventi a favore di Venezia, intesi nel senso più ampio, comprensivi degli interventi a favore della cultura e per la protezione del patrimonio artistico, potrebbero assumere in quanto rientranti, almeno parzialmente, nella disciplina degli "aiuti concessi dagli Stati" prevista dal Trattato istitutivo della Comunità europea.

Prima di affrontare nel dettaglio tale tema, mi sembra opportuno fornire un breve quadro della disciplina comunitaria rilevante, per poi meglio valutare se ed in quale misura gli interventi a favore di Venezia siano qualificabili come aiuti di stato ed, infine, per ipotizzare quali potrebbero essere le conseguenze.

Le brevi osservazioni che vorrei effettuare sulla disciplina comunitaria sugli aiuti, di cui agli articoli da 92 a 94 del Trattato istitutivo della Comunità europea, possono essere riassunte come segue.

Anzitutto, va ricordato il disposto dell'art. 92 n. 1 del Trattato, secondo il quale, "... sono incompatibili con il mercato comune, nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri, gli aiuti concessi dagli Stati, ovvero mediante risorse statali, sotto qualsiasi forma che, favorendo talune imprese o talune produzioni, falsino o minaccino di falsare la concorrenza". Affermato tale principio generale, vengono subito poste importanti eccezioni, indicate ai paragrafi successivi della medesima norma e relative ad aiuti che in ogni caso sono considerati ammissibili, in virtù delle specifiche finalità che perseguono (par.2), ed aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato comune a seguito di un esame svolto dalla Commissione (par.3).

Quanto alla nozione di aiuto ai sensi della citata norma comunitaria, essa è estremamente ampia e può estrinsecarsi non solo nella classica forma della "sovvenzione", ma tramite un amplissimo ventaglio di modalità. Elemento essenziale e caratterizzante delle concrete forme di realizzazione di un aiuto consiste comunque nell'effetto sul piano della concorrenza tra gli operatori economici che risulta alterata per il fatto che un'impresa (o un gruppo di imprese) beneficino di un vantaggio nei confronti dei concorrenti. "In generale," - affermano due noti Autori - "si può dire che costituisca un aiuto ogni vantaggio, anche non gratuito, conferito dall'autorità pubblica".

Quanto al significato dell'aggettivo "statale" (o pubblico), caratterizzante una forma di aiuto a livello comunitario, si deve intendere che esso derivi da un "comportamento imputabile allo Stato", intendendo tale ultima nozione in senso ampio, comprensivo di tutti gli enti territoriali e di tutti gli organismi pubblici. A questi vanno assimilati anche gli organismi "privati" che siano istituiti dallo Stato o che siano da questo incaricati di provvedere all'"aiuto".

Ulteriore e più interessante questione è se una tale forma di intervento possa non rientrare nella nozione di aiuto se giustificata dalle finalità o dagli obiettivi che si intendono perseguire: in altri termini, se il fine "sociale" - in senso ampio - possa valere a far escludere l'applicabilità delle norme del Trattato.

La possibilità che tale tesi trovi accoglimento potrebbe derivare da un'interpretazione estensiva della previsione di cui al par.2 dell'art.92, che, come ricordato, presume juris et de jure la compatibilità di aiuti con specifiche finalità pubbliche. A tale argomento in realtà ne va subito opposto un altro, per cui la norma ora ricordata, essendo pacificamente di natura eccezionale, non può trovare applicazione oltre i limiti espressamente previsti.

In effetti la Corte di Giustizia delle Comunità europee da tempo, e con una giurisprudenza costante, ha sempre rigettato tale tesi. A tale proposito si possono ricordare i casi recenti degli aiuti del Belgio ad una raffineria di petrolio che si volevano considerare ammissibili perché‚ finalizzati alla tutela dell'ambiente o, meglio ancora, quello dei contributi del governo francese ai lavoratori licenziati. In entrambi i casi i governi degli Stati membri avevano sostenuto che i provvedimenti adottati non potevano essere considerati rientranti nella normativa comunitaria sugli aiuti, ma la tesi non ha trovato accoglimento.

L'ultimo aspetto di carattere generale sul quale ritengo di dovermi soffermare è quello dell'"effetto" causato dall'intervento pubblico. Per essere considerato "aiuto" rilevante per il diritto comunitario, l'intervento della mano pubblica deve avere un effetto anticoncorrenziale a livello del mercato unico o, come si legge nell'art.92, deve incidere "sugli scambi tra Stati membri".

La concreta rilevazione di tale elemento, la cui prova non è certo facile, nella prassi viene di fatto superata grazie alla giurisprudenza della Corte la quale ammette che tale elemento possa anche solo essere presunto, piuttosto che provato. Pertanto la Commissione delle Comunità europee, l'organo cioè incaricato di vigilare sull'attività degli Stati in tale settore, si trova spesso in una posizione agevole (specie se l'aiuto è nuovo e non è notificato).

Veniamo ora al secondo gruppo di considerazioni: se tra le varie forme di intervento per Venezia alcune possano essere considerate come "aiuti", sebbene perseguano un fine oggi riconosciuto anche dalla Comunità (che oggi dispone di un articolo, il 128, dedicato appunto alla cultura).

I precedenti nel settore culturale sono limitati al caso degli aiuti a favore dell'industria cinematografica greca; certo, nulla di paragonabile al complesso ed ambizioso progetto di salvaguardia di Venezia. Ma quel caso è interessante perché la Grecia, difendendo la legittimità del suo operato, sosteneva che "nessuna disposizione comunitaria vieta(sse) agli Stati membri di aiutare l'arte nazionale". La Commissione replicò a tale argomento osservando invece che "il trattato CEE, in particolare le regole di concorrenza... , si applicano senza eccezione alcuna a qualsiasi attività remunerata, sia essa di carattere economico, culturale, sociale o di altro carattere".

Con una nuova disposizione introdotta dal Trattato di Maastricht abbiamo oggi la conferma che anche gli interventi pubblici nel settore "culturale" devono sottostare alle regole comunitarie a tutela della concorrenza.

Infatti l'art. 92 3° comma contiene la disposizione della lettera d), secondo la quale possono essere considerati compatibili con il mercato unico "gli aiuti destinati a promuovere la cultura e la conservazione del patrimonio, quando non alterino le condizioni degli scambi e della concorrenza nella Comunità in misura contraria all'interesse comune".

Quale è il senso di questa norma?

Come accennato, non tutti gli aiuti sono vietati; determinate categorie di aiuti vengono "autorizzati" dalla Commissione, previo esame dei loro effetti anticoncorrenziali. Con il Trattato di Maastricht gli aiuti con finalità culturale possono essere ammessi; abbiamo quindi "a contrario" la conferma che essi sono aiuti nel senso previsto dall'art. 92.

Pertanto, anche l'intervento pubblico nel settore culturale deve aver luogo in modi (e forme) tali da non causare distorsioni alla concorrenza.

Posto quindi che la finalità sociale - intesa in senso ampio - non esclude che l'intervento in questione sia considerato un aiuto, e che anche gli aiuti alla cultura devono rispettare le norme del Trattato, c'è da chiedersi, a questo punto, se tra i tanti interventi, già previsti o ancora da concretizzare, a favore di Venezia, non ve ne siano alcuni che possano essere considerati "aiuti", e che possano quindi essere censurati dalla Commissione.

La perplessità trae origine, indubbiamente, dalla dimensione dell'intervento; da quello che a me appare come una certa vaghezza nei fini ed in sostanza da una certa mancanza di trasparenza, complice anche la figura della "concessione in forma unitaria" per un amplissimo ventaglio di interventi. Quest'ultimo aspetto, in particolare, induce a riflettere in quanto non essendo rilevabile quali sono effettivamente i soggetti che andranno a beneficiare effettivamente dell'intervento pubblico, non si può escludere che in concreto si verifichi una lesione alla concorrenza e che un'impresa conrtrointeressata chieda alla Commissione di avviare un'indagine sui provvedimenti per Venezia.

Inoltre, mi sembra doveroso ricordare come questi interventi vengano disposti a favore di una zona del Paese particolarmente avanzata; pertanto, nell'ipotesi dell'avvio di un procedimento da parte della Commissione - aspetto sul quale dirò tra un attimo - non si potrebbe ragionevolmente sostenere che gli interventi potrebbero essere considerati, in via subordinata, come erogati a favore di zone non sufficientemente sviluppate: in tal senso è stata avviata proprio in questi giorni una procedura contro l'Italia, che i Veneziani ben conoscono.

4.- Le possibili conseguenze dell'inquadramento dei provvedimenti per Venezia come aiuti di Stato ed un possibile rimedio.

Occorre infine domandarsi quali sarebbero le conseguenze dell'avere inquadrato tali interventi nella categoria degli aiuti.

Secondo la disposizine dell'art.93 del Trattato, prima di procedere all'erogazione degli aiuti È necessario che i singoli progetti di intervento vengano comunicati alla Commissione affinchÈ questa possa esaminarli ed eventualmente chiederne modifiche o variazioni; se del caso l'erogazione dell'aiuto potrebbe anche essere vietata in toto.

Nelle ipotesi di aiuti non notificati e successivamente ritenuti lesivi della concorrenza, la Commissione può giungere anche a chiedere allo Stato membro in questione di recuperare gli aiuti già concessi.

Si tratta di un'eventualità alla quale non vorrei nemmeno pensare; anzi, anche l'idea che la Commissione apra un'indagine conoscitiva su tali aspetti avrebbe un effetto difficilmente ipotizzabile sul piano dell'immagine del nostro Paese e di questa unica città.

D'altra parte sarebbe davvero opportuno che venisse effettuato, a livello nazionale, un serio esame degli interventi a favore di Venezia sotto tale angolo visuale, procedendo, se del caso, ad una notifica di tali aiuti, sia pure tardiva, alla Commissione.

E ciò in quanto le varie forme di aiuto potrebbero non solo essere autorizzate dalla norma relativa agli aiuti nel settore culturale che prima ho ricordato, ma anche da un'altra disposizione, di rarissima applicazione, prevista alla lett. b) dell'art.92, n.2. Tale norma autorizza la concessione di "aiuti destinati a promuovere la realizzazione di un importante progetto di comune interesse europeo".

Alla luce della recente attribuzione di competenza alla Comunità anche nel campo della cultura, mi sembra di poter auspicare che il complesso degli interventi per la salvaguardia di Venezia possa trovare inquadramento anzitutto nella previsione autorizzativa degli aiuti culturali, e comunque nell'ambito della previsione normativa sul progetto di comune interesse europeo.

Francesco Paolo Mansi*