Per affrontare dal punto di vista giuridico le questioni attuali connesse alla salvaguardia di Venezia, credo che non si possa non partire da una duplice constatazione: da un lato che il complesso delle norme per la salvaguardia di Venezia e della sua laguna è, o almeno è stato, incentrato su una specie particolare di concessione di opera pubblica, che è l’atto centrale che caratterizza, dal punto di vista giuridico, tutto lo stesso complesso; da un altro che vi è, nel mondo del diritto, un fenomeno sempre più evidente, dato dalla fase ormai discendente della parabola storica dell’istituto, cioè il progressivo, tendenziale sfavore verso la concessione di opere pubbliche.

Ebbene, rispetto a questa tendenza storica, si ha la sensazione, nell’esaminare gli ultimi sviluppi delle vicende connesse alla concessione e alla convenzione che vi accede, di trovarsi di fronte ad un dilemma: se, rispetto all’ordinamento giuridico generale, considerare il complesso delle norme per la salvaguardia di Venezia e della sua laguna come un complesso normativo a carattere speciale o, piuttosto, come un complesso a carattere eccezionale: se cioè la concessione prevista per Venezia sia solo un tipo particolare di concessione, che però - per quanto non disciplinato espressamente - vada ricondotto al sistema generale, e dunque in qualche modo partecipi alla sua evoluzione e alle sue trasformazioni; ovvero se si tratti di una figura del tutto singolare, assolutamente scissa da riferimenti all’ordinamento generale ed anzi contrapposta ad esso e insensibile alle sue modificazioni.

Non v’è dubbio che il complesso di norme che concerne la salvaguardia di Venezia e della sua laguna abbia una ragione d’essere quanto a specialità, perché Venezia e la laguna rappresentano un complesso naturale e antropico unico ed impareggiabile, caratterizzato da aspetti e da dinamiche suoi propri, che richiedono, per la importanza assoluta, non solo italiana ma mondiale dell’oggetto, una normativa non differenziata rispetto a quella comune.

Ma questa esigenza di una disciplina apposita per questo contesto geografico non è di suo sufficiente a giustificare la persistenza - ormai in contrasto con la tendenza storica cui accennavo - di una figura del tutto extra ordinem di provvedimento amministrativo caratterizzante l’intero complesso di norme quale è quella così atipica concessione di opere pubbliche che è prevista da questa legislazione.

Ed in effetti, va senz’altro rilevato che, da un punto di vista formale, questa concessione speciale per Venezia è, nell’ordinamento, venuta meno da tempo, cioè con l’introduzione dell’articolo 6-bis della legge 31 maggio 1995, n. 206 (di conversione del decreto-legge 29 marzo 1995, n. 96), che abroga espressamente il terzo e il quarto comma dell’art. 3 della legge 29 novembre 1984, n. 798, cioè le disposizioni che delineavano questa particolare figura di concessione di opere pubbliche.

Al di là di questa formale abrogazione, occorre però vedere qual è la realtà della prassi amministrativa. Ricordo - qui sta il problema, di fronte al dilemma cui accennavo - che la concessione prevista dalla legge del 1984 si differenzia da molte altre tipologie di concessione, ed assume quindi connotati suoi propri ed atipici; è una concessione ad ampio spettro, perché contempla, come ben noto, studi, progettazioni, sperimentazioni ed opere; cioè numerosi tratti successivi e speculari tra loro, alle volte. Il concessionario è, in pratica, messo in grado di disporre, con un mandato amplissimo, di pressoché tutto l’arco dell’intervento, a partire dagli studi preliminari fino alla realizzazione dei manufatti: egli è in pratica posto in condizione di decidere autonomamente cosa e come egli stesso deve fare, e con quali modalità, entità, tempi.

Ora, come si sa, dopo la nuova legge quadro in materia di lavori pubblici, cioè la legge 11 febbraio 1994, n. 109, l’ordinamento generale riconosce cittadinanza ad un solo tipo di concessione di opera pubblica, quella detta di costruzione e gestione, dove prevalendo l’aspetto gestionale dell’opera, il concessionario remunera se stesso attraverso l’esercizio dell’opera medesima la cui realizzazione gli è affidata. Ma questa è una previsione che residua come unica eccezione ad un sistema dove si immagina che l’affidamento di opere pubbliche avvenga non più attraverso la concessione, ma sempre attraverso lo strumento del contratto d’appalto; e comunque - anche nel residuo caso di concessione - mediante ciò che, comunque, caratterizza l’affidamento di un contratto d’appalto nel suo momento genetico, e cioè la gara; e difatti la gara viene prevista per la stessa concessione di opera pubblica.

Rispetto a questi principi generali fa contrasto la concessione per Venezia, che certamente, viste le caratteristiche che si sono ricordate, non rientra nel più ristretto e semplice àmbito della concessione di costruzione e gestione; anzi, è proprio la presenza, in essa, anche dell’attività di studio e progettazione - con la sua specularità rispetto alla realizzazione dell’opera - che segna la differenza e la caratterizza in negativo rimarcandone l’eccezionalità.

La concessione di opera pubblica è in un istituto, ormai, del tutto recessivo perché si presume che esso arrechi un vulnus a quegli interessi che si vogliono tutelare col mezzo del contratto e comunque della gara di cui è stato prima detto: voglio in particolare dire la trasparenza e la tutela della concorrenza. Del resto, la tendenza all’ermetismo, alla non trasparenza è evidente nella stessa costruzione concettuale di questo tipo di concessione. Il semplice fatto poi, come avviene nella concessione per Venezia, dell’affidamento degli studi e della progettazione allo stesso soggetto che successivamente deve realizzare l’opera, spinge ulteriormente, per la natura stessa delle cose, verso la chiusura e la non trasparenza. C’è una sorta di specchio interno tra i due tratti dell’opera, perché l’esecutore dell’opera, dandosi il progetto, ordina a se stesso cosa e come fare, con un evidente presumibile conflitto di interessi; ecco allora che l’articolo 6-bis avrebbe dovuto introdurre la parola fine a questo tipo di prassi amministrativa, con una sorta di azzeramento della strumentazione giuridica che prima veniva utilizzata.

Questo articolo 6-bis è costituito di due commi, di cui il secondo è, agli occhi di un ordinario interprete di leggi, del tutto superfluo, perché - avendo l’abrogazione efficacia ex nunc, come tutti sanno - non v’era alcun bisogno di dire che i rapporti giuridici, che già erano sorti sulla base degli atti del precedente sistema, restavano validi, perché questo è comunque un effetto naturale, anche se implicito, della irretroattività dell’abrogazione, che lascia regolati dalla legge abrogata gli atti sorti sotto di essa. E va osservato che, per redigere questo secondo comma, si è singolarmente utilizzata la medesima clausola di stile che è propria del caso della mancata conversione dei decreti-legge quando se ne vogliono salvare gli effetti interinali.

Questo art. 6-bis, comma 1, rimuovendo un istituto così caratterizzante quale la l’apposita concessione, avrebbe comunque dovuto concretare una norma centrale ed imprescindibile, anche quanto ad incidenza ed efficacia pratica, del nuovo complesso ordinamentale che oggi caratterizza la salvaguardia di Venezia e della sua laguna e, ribadisco, avrebbe dovuto segnare una cesura storica, un prima e un dopo riguardo alla strumentazione giuridica da utilizzare per procedere a questa salvaguardia.

Ora, però, la questione da porsi é - a distanza di quasi tre anni - quella di verificare se l’articolo 6-bis sia, nella realtà della prassi, davvero applicato ovvero se sia di fatto disapplicato, come se ancora non fosse stato introdotto, o fosse stato introdotto solo in un evanescente mondo dei concetti giuridici che poco o nulla a che vedere con la materialità della realtà effettuale.

È a questo riguardo che ci si avvede di quale è l’uso che viene fatto della disposizione, apparentemente inutile, del comma 2, cioè di come essa venga utilizzata per - in realtà - giungere al risultato pratico della disapplicazione, cioè della vanificazione del precetto abrogativo posto dal comma 1: quasi una sorta di pratica autorinnegazione della legge e della sua volontà innovativa verso questa concessione.

Se i fatti genetici legittimati dall’articolo 6-bis comma 1 e comma 2 sono quelli che sono sorti prima della sua entrata in vigore, probabilmente la risposta va nel senso della disapplicazione dell’articolo 6, come induce a considerare l’esame della giurisprudenza di controllo della Corte dei Conti del 1997. In realtà é evidente - mi permetto di muovere critiche alla sezione di controllo della Corte dei Conti - il tentativo di allacciare, oltre ogni misura, gli atti sorti successivamente al maggio-giugno 1995 (formale entrata in vigore dell’art. 6-bis e dunque del suo effetto abrogativo) al periodo precedente il maggio-giugno 1995. E dunque a legittimare ancora - malgrado l’apparente svolta legislativa - l’uso della trattativa privata e della strumentazione propria della concessione.

Questo risultato viene raggiunto con una serie di argomenti che a ben vedere convincono poco: il primo di essi é quello che viene definito "della formazione progressiva del rapporto amministrativo": ma in realtà la formazione del rapporto amministrativo va ancorata al provvedimento amministrativo che lo regola e che ne costituisce il cardine; l’affermare che convenzioni successive a quella che accede direttamente al provvedimento amministrativo di concessione costituiscono semplicemente definizioni ulteriori, semplici specificazioni della determinabilità dell’oggetto dell’originaria convenzione sembrerebbe un’ovvietà ove si tenga presente la genericità dell’oggetto individuato nella salvaguardia di Venezia e della sua laguna; in realtà è questa la funzione del provvedimento amministrativo, e non il soggetto. Se piuttosto si mette mano alla convenzione del 1991, si vede subito che l’oggetto è determinato mediante un’indicazione piuttosto circostanziata di opere e di luoghi. L’indicazione, dunque, dell’oggetto della concessione è tale da esistere, da essere determinabile già al momento del provvedimento amministrativo; e non è cosa che va, di fatto, utilizzata in modo elastico per giungere a poterla dilatare anche a periodi successivi all’abrogazione del provvedimento amministrativo.

Mi sembra dunque che vi sia una evidente necessità di ricondurre la pratica amministrativa ad una interpretazione aderente alla lettera e allo spirito dell’articolo 6-bis e in particolare del suo comma secondo: la portata di quest’ultimo va circoscritta a quei soli rapporti che si basano su atti giuridici realmente venuti in essere prima del maggio-giugno 1995, e non dilatata nel tempo fino ad includervi anche fatti la cui genesi è in realtà successiva; diversamente, anch’io temo, fatalmente la Repubblica Italiana andrà a trovarsi di fronte ad un procedimento di infrazione europeo. Grazie.